安徽两个产业集中区：政府投入巨资打造9年一地鸡毛

　　由江南产业集中区管委会修建的“新能源产业园”，当初是为了吸引新能源产业入驻，但目前几乎处于荒废状态。

　　诞生9年后，这两个曾经举全省之力、投入巨资建设的产业集中区几乎被遗忘，负债累累，深陷生存困境。

　　2012年2月，集中区就遭遇了“降级”处理。由最初的“省市共建，以省为主”变更为“省市共建，以市为主”，正厅级单位被降成副厅级。

　　嘉兴发展起来，就是靠纺织业。但从2017年开始，环保压力骤增，纺织厂被叫停，这些工厂开始外迁，其中不少就来到了池州。

　　省领导要来调研了。这是个稀罕事。

　　2019年7月6日，安徽芜湖市的江北产业集中区管委会一位官员向南方周末记者直言，他两天没有回家睡觉，一直在管委会加班，困了就在沙发上眯一会。

　　两天前的下午，南方周末记者前往该管委会采访时，整个大楼见不到几个人，都外派出去为调研做准备了。

　　距离江北产业集中区160公里外，是位于安徽池州市的江南产业集中区，也是此次省领导关注的地方。江南产业集中区管委会文秘局的工作人员对南方周末记者直接表示，最近实在太忙，没有时间接受采访。

　　前来调研的是安徽省长。《安徽日报》对此进行了报道，调研时间是7月5日到7月7日。江北产业集中区管委会副主任阳小玲向南方周末记者介绍，省长这一次调研非常细心严谨，既看成功之处，也看失败的地方，就是要为两个集中区的发展找到脉络。

　　诞生9年后，这两个曾经举全省之力、投入巨资建设的集中区几乎被遗忘，鲜有领导前来。其不温不火的发展状况，也遭到外界的质疑。

　　2019年6月15日，新华社《瞭望》发表了一篇名为《国家示范“先锋”缘何沦为“烂摊子”？》的报道，由新华社安徽分社的一位副社长带队采写。报道称，当初两个集中区是为了高规格承接产业转移而设立，所选的地址曾是沃野粮仓，但最终运转艰难，大量土地、厂房闲置，一些项目烂尾，负债百亿，深陷生存困境。

　　而此次省长的来访，关系到两个集中区未来的命运。

　　江南产业集中区成立于2010年，规划面积是200平方公里，起步区面积则为20平方公里，但是目前来看，依然有不少的土地、厂房空置，早些年征收的农田，也有不少处于荒废状态。

　　为承接产业转移而生

　　不同于常见的开发区、高新区，2010年成立时，江北、江南产业集中区就被赋予了特殊的使命——承接东部沿海地区的产业转移。

　　“一个地方开发区、高新区的产生，主要是本地区自身发展的需求；而这两个集中区的产生，更多的是因为其他地方的发展需求。”李龙对南方周末记者说。他在江南集中区有投资产业，与管委会官员也保持着密切的联系。

　　集中区的产生与2010年国务院批复的《皖江城市带承接产业转移示范区规划》有关，公开信息称，那是安徽省历史上首个进入国家层面的战略规划，而该规划最大的亮点就是高水平建设产业集中区。

　　这一规划也写明了当时的背景：“我国东部沿海地区受要素成本持续上升、资源环境压力明显加大、周边国家竞争加剧等因素的影响，迫切需要加快经济转型，推动结构升级，促进产业转移。”

　　成立之初，两个集中区得到了安徽省大力支持，它们都属于正厅级单位，“省市共建，以省为主”。这种级别和模式，在国内并不多见。

　　当时江北、江南集中区的名字还是“芜马巢产业集中区”、“安池铜产业集中区”，即在芜湖、马鞍山、巢湖(2011年7月改为县级市)三市和安庆、池州、铜陵三市建立的产业集中区。“以省为主”的一个原因就是为了更好地调动各地的资源。

　　有了省里的大力支持，两个集中区掀起了大开发的浪潮。根据当时媒体报道，安徽省给它们提出了“一年打基础，三年见成效，五年大发展”的总体要求。

　　下面的官员也积极支持。2010年10月，江南集中区在大建设时，还曾因为征地、拆迁的问题，发生了全国关注的“市长轿车被村民掀翻”的新闻。

　　根据当时媒体报道，时任池州市长方西屏(2014年在淮南市委书记任上落马)在参与集中区的拆迁谈判时，声称“不做市长，也要20天内把梅龙镇铲平”，这激起了当地村民的愤怒，掀翻了他的轿车。梅龙镇是江南集中区的核心起步区。

　　银行也嗅到了商机，捧着钱来支持集中区的开发建设，多家银行为江北集中区提供了200亿的贷款授信，有10家银行为江南集中区提供了1800亿的贷款授信。

　　如果按照最初的规划，这些贷款授信并不算高。根据安徽省政府官网信息，2011年1月，时任江南集中区管委会副主任、纪工委书记汪春生在一份通报中说道，打造国内一流承接平台，仅基础设施投入按照“九通一平”标准，就需1000亿元左右。

　　高规格建成

　　9年时间，两个“含着金汤匙出生”的集中区一直高举高打，希望高规格建设集中区。

　　2016年，时任江北集中区党工委副书记曹锦平在一次媒体采访中说道，虽然集中区最初规划是“承接产业转移”，但绝不是“捡到篮子里都是菜”，绝不做摊大饼式的产能复制，而是始终瞄准高精尖项目。

　　江南集中区的主导产业则定位装备制造业、电子信息业和现代服务业。

　　为了打造一个高规格的“新城”，两个集中区在最初的基础建设中也都下了血本，12车道的豪华道路随处可见。不过，由于发展未达到预期，这些路鲜有车辆行驶，一些十字路口干脆没有安装红绿灯。

　　江南集中区还提前建设了大量的产业园。为吸引高新技术项目入驻，管委会自己建设了科技孵化、新材料、新能源三大产业园。

　　不过，这些产业园并未全部住满，也鲜有知名企业入驻，新能源产业园更是处于荒废状态。

　　李龙向南方周末记者回忆，当初建园时，管委会要求他们配套建造写字楼。但在他看来，建写字楼主要是为了集中区的“面子”，看着好看。后来也证明，写字楼并不好出租，好出租的还是标准化厂房。

　　公开资料显示，两个集中区的总体规划在2016年时才被安徽省批复，2016年之前，是集中区大拆大建的时期。

　　这种高规格的建设给两个集中区带来了巨额的债务。

　　根据《瞭望》的报道，从征地拆迁到基础设施建设，江北集中区共投下去120亿元，截至2019年一季度末，该集中区还有46亿元的债务。江南集中区的债务更多，有八十多亿元，每年仅支付利息就达1.7亿元。

　　江南集中区一份汇报材料显示，截至目前，江南集中区累计财政支出102.88亿元，但所形成的标准化厂房、土地等可盘活、可变现资产，估值为75.8亿元(不含桥梁、道路等公益性资产)，其中可经营性资产仅为23.42亿元(包含办公楼、厂房、供热等)。

　　“综观集中区发展历程，没有坚持‘建一片、招一片、成一片’的滚动发展思路，急于出形象、见成效，按照‘造城’的方式投入巨大资金建设路网、厂房和公租房。‘投入产出比’意识低，造成了巨大的债务压力。”上述汇报材料中这样写道。

　　与此同时，由于常年的招商情况不佳，两个集中区的自身造血能力不足，在偿还债务上，也面临着不小的问题。

　　“前期基础设施建设，需要举债发展，形成债务是正常的。化解的方法就是培育产业，增加可用财力。”阳小玲向南方周末记者解释，“我们制定了一个十年的化解期，现在正在按照进度推进，是没有问题的。”

　　江南集中区管委会拒绝了南方周末记者的采访。但是其官网上所公布的财政数据披露了其部分化解债务的方法——以债养债。

　　根据其官网信息，2019年，江南集中区“政府一般债务”收入为38111万元，均为发行的新增一般债券收入；而这些新增的政府一般债务收入将全部用于偿还当年到期债券本金。

　　“拿着公家的钱做人情”

　　集中区在成立之初，得到了时任安徽省领导的大力支持。不过，2011年底其调往西部省份，并在六年后落马。在当地一些人看来，政坛的这一次变化使得集中区少了省里的支持。

　　2012年2月，集中区就遭遇了“降级”处理。由最初的“省市共建，以省为主”变更为“省市共建，以市为主”，正厅级单位被降成副厅级。

　　阳小玲向南方周末记者解释，降级是为了便于被地方政府领导，芜湖市是正厅级，集中区是正厅级，如果芜湖市领导集中区，“这总是有些不顺的”。

　　“其实也不算降级，芜湖市委书记还兼任集中区管委会党工委第一书记。”阳小玲向南方周末记者解释，“以市为主”也是一个趋势，而级别的问题并不重要。

　　“降级”对集中区产生的直接影响就是人员调整。

　　降级的同时，两个集中区的管委会主任都换了人，原来的管委会主任都调到其他市担任市长。

　　此外，当初从各地抽调过来的工作人员也面临着去留问题。阳小玲向南方周末记者回忆，当时省政府制定了人性化的对策，想走的，可以回到原单位；愿意留下来的，地方会帮助解决家庭团聚的问题。

　　除了降级之外，当初省里答应的一些优惠政策也被逐步收回。

　　比如，2011年4月，安徽省曾发布《关于省江北江南产业集中区财政体制有关问题的通知》，规定两个集中区将建立一级财政，2011年1月1日后在集中区内新设立的企业，其提供的税收收入全部作为集中区收入，集中区还享受市级人民政府经济管理权限。

　　集中区内地方新增建设用地的有偿使用费收入和国有土地使用权出让金收入可以全额作为集中区政府性基金收入。

　　这使刚成立的集中区在财政支配上有很大的灵活操作空间，但这份文件未能持续下去，2017年时宣告失效。

　　此外，9年时间里，两个集中区都换了四任管委会主任。

　　江南集中区的情况更糟糕，2012年2月—2015年11月主政的第二任管委会主任张权发，于2016年因为涉嫌违纪违法而被调查。

　　综合裁判文书网内容和中纪委网站信息，张在任时，集中区就负债累累，但管委会还连续三年向多家没有隶属关系的市直单位发放春节“慰问金”，累计金额数百万元，中纪委斥其是“拿着公家的钱做人情”。

　　此外，在张权发的授意下，在北京某公司投资额不够的情况下，江南集中区还为其提供巨额奖励，同时集中区建投公司还为该公司提供虚假担保，帮助其骗取银行贷款。

　　上述江南集中区的汇报材料中也写道，受张权发落马的影响，管委会一些干部的干事创业激情受挫，“甩包袱”、“少干事、不出事”、“做一天和尚撞一天钟”的现象“普遍存在”。同时也存在“事不关己，高高挂起”的思想，“拖”、“等”的问题非常严重。

　　“那几年，集中区的发展基本上处于停滞状态。”李龙向南方周末记者回忆。

　　越来越像开发区

　　两个产业集中区的“烂尾”，很大程度上也与相对薄弱的在地工业基础相关。

　　江南集中区所在的梅龙镇位于池州市东部，与铜陵市交界。未开发时，当地主要以农业为主，被称为“江南粮仓”。池州市的GDP多年来一直都在安徽省排名垫底，而梅龙又是池州市较落后的地方。

　　江北集中区选址在芜湖市沈巷镇，工业基础相对好一些。芜湖的发展水平仅次于省会合肥，有奇瑞汽车等知名企业。不过，沈巷镇最初并不属于芜湖，而是巢湖市，2011年7月，巢湖市被撤销地级市时，才被划分到芜湖市。

　　沈巷镇位于芜湖市边缘地区，与市区隔江而立，交通不方便，从市区到沈巷镇只有一座大桥可以过江。过桥时，外地车辆还需缴纳20元的费用。

　　“选址是没有问题的，按照最初的规划，两个集中区要承接外地的产业转移，就需要一片完整的土地进行规划。梅龙和沈巷地势平整，又濒临长江水道，可以更好地进行规划。”李龙向南方周末记者分析。

　　集中区设立时，由省政府领导，不在地方政府的规划中，而降级、政策退坡之后，他们要被地方领导，融入地方的发展规划中。

　　但在这个过程中，早年“承接产业转移”的初衷，逐渐被淡忘。李龙就有一个明显的感受，他觉得产业集中区越来越像是普通的开发区、高新区，无法错位发展。

　　以江南集中区为例，它所在的池州市有7大工业园区。根据池州市政府官网，2016年1月，池州市政府还专门召开会议研究江南集中区、市开发区、池州高新区协同错位招商的问题。

　　但是根据池州市政府指导意见，三大工业园区的主导产业并未有太大的区别。

　　比如，集中区的主导产业是装备制造业、电子信息业、现代服务业，开发区的主导产业则是电子信息业、高端装备制造业、现代服务业，仅在“装备制造业”前加了“高端”两字。高新区的主导产业则多了一项“节能环保”。

　　事实上，在与开发区的招商竞争中，江南集中区并没有太大优势。池州市开发区位于市区，交通、生活设施都要远比集中区方便、成熟，对于人才更有吸引力。

　　梅龙镇当地人陈丽曾在集中区一家锂电池公司工作，她向南方周末记者介绍，他们公司不太好招人，一些有知识、有技术的年轻人不愿意来乡下工作。这家锂电池公司在房租到期后，就搬离集中区，前往武汉去发展了。

　　嘉兴纺织救江南

　　过去9年，就在集中区举步维艰之时，长三角地区的产业转移正在潜移默化地发生着。苏南的企业向苏北转移，浙江、上海的企业，向湖南、湖北、江西等地转移。

　　根据《皖江城市带承接产业转移示范区规划》的要求，集中区就是要争做合作发展的先行区，深化与长三角的分工合作，形成共同发展的产业格局。

　　但是，随着政策退坡、降级、人事更迭，由芜湖、池州两个市来领导的集中区已经失去了刚开始的对接优势。两个集中区也开始寻找适合自己的发展之路。

　　根据江北集中区官网的报道，最近几年，千里之外的珠三角企业开始在那里出现，而江浙沪三地的企业，前来入驻的并不太多。

　　“根据当时的设计，我们临近长三角，承接长三角地区的产业转移是更加便捷的，我们在落实过程中，这一块还没有发力。”阳小玲对南方周末记者说。

　　同时，江北集中区依托芜湖本地的产业基础，依然坚持高规格建设的要求，瞄准高新技术产业。据阳小玲介绍，他们设置了招商门槛，曾经拒绝了不少想来入驻的化工、纺织企业。

　　而江南集中区终于放低了身段，制定了“先活下去再发展好”的阶段性思路，开始“接地气”去承接长三角地区的产业转移，其中最重要的一项工作就是承接浙江嘉兴的纺织业。池州、嘉兴两地的媒体经常报道两地官员互相拜访、交流的新闻。

　　在江南集中区内，能看到一片“嘉兴纺织救江南”的场景，越来越多的嘉兴纺织厂开始在那里聚集。

　　一家纺织配件厂老板向南方周末记者介绍，纺织业原来是嘉兴的支柱产业，嘉兴发展起来，就是靠纺织业。但从2017年开始，环保压力骤增，纺织厂被叫停，这些工厂开始外迁，其中不少就来到了池州。

　　“我们刚来的时候，这条路上连个饭店、商店都没有，现在一到晚上，路边就停满了车，绝大部分挂的都是嘉兴的牌。”这位老板向南方周末记者介绍。

　　在集中区内，一家“嘉兴饭店”也应运而生，专做嘉兴口味的饭菜。老板是嘉兴人，他跟客人打招呼，说得最多的话就是：“老板最近在搞什么项目。”

　　李龙也向南方周末记者直言，在这些嘉兴纺织厂进来之前，他们的厂房基本上都是空置的，现在已被纺织厂租满。

　　在化解存量厂房的同时，这些纺织厂还扮演了处置僵尸企业的角色。根据上述汇报材料，江南集中区内有9家单独供地的僵尸企业，其中已有部分被纺织企业接续。

　　不过，一位前来投资的嘉兴老板向南方周末记者表示担忧，他担心集中区管委会是否认真思考过纺织业的发展规律。

　　他向南方周末记者分析，纺织业属于基础产业，不可能从市场里消失。但是，它又属于高污染行业，如果集中区规划不到位，不能处理污染问题，三五年后房租到期，来这里聚集的嘉兴纺织厂可能又要搬家了。

　　(应受访者要求，李龙、陈丽是化名。）

　　（来源：南方周末）